Onze democratie lijdt onder achterstallig onderhoud. Naast de veelvuldige roep om meer tegenmacht is er een groeiende behoefte aan nieuwe vormen van burgerinspraak om complexe en langlopende dossiers als klimaatverandering, woningnood en oplopende zorgkosten vlot te trekken. Binnen zijn NWA-project onderzoekt Frank Hendriks innovatieve vormen van democratie die peilen en stemmen combineren.
Dit artikel verscheen eerder op de website van NWO. Tekst: Sonja Knols-Jacobs. Foto in banner: Opgestoken handen/Participatie. Bron: Shutterstock
Wanneer Frank Hendriks, hoogleraar Vergelijkende Bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg, gevraagd wordt om voorbeelden te noemen van de zogeheten ‘hybride democratische innovaties’ die centraal staan in zijn project, reageert hij enthousiast: ‘In Ierland is het afgelopen decennium geëxperimenteerd met een combinatie van een referendum en een burgerforum. Dat was vooral opmerkelijk omdat het ging over abortus en het homohuwelijk: beiden voor de katholieke plattelandsbevolking controversiële onderwerpen. De politiek wilde hier jarenlang de vingers niet aan branden. De hybride democratische innovatie heeft daar echt een doorbaak betekend. Burgerforum en referendum vulden elkaar op belangrijke punten aan.’
Het burgerforum vormde een eerste, opstap naar de doorbraak. Hiervoor werden 99 burgers willekeurig ingeloot om een zo goed mogelijke afspiegeling van de gehele samenleving te krijgen. Het burgerforum informeerde zich uitgebreid door onder andere experts rondom de onderwerpen te horen en kwam vervolgens met voorstellen voor het toestaan van het homohuwelijk en het onder voorwaarden toestaan van abortus. Die voorstellen zijn vervolgens middels referenda voorgelegd aan de hele bevolking. En beide voorstellen zijn met een meerderheid aangenomen. ‘Dit is echt een schoolvoorbeeld van een recente hybride democratische innovatie, die het burgerforum heeft gebruikt als een minipoll onder een klein publiek om een referendum gedegen voor te bereiden. Omdat het burgerforum als zodanig uitgebreid in het nieuws was geweest, was de bevolking ook al voor het referendum goed geïnformeerd. Zo kwam iedereen beter beslagen ten ijs,’ legt Hendriks uit.
Democratie verbeteren
In het NWA-project REDRESS (Revitalized Democracy for Resilient Societies) gaat een breed consortium van wetenschappers, overheden en burgerorganisaties verschillende vormen van democratische innovaties in kaart brengen en deze terugvertalen naar lopende discussies in Nederland. ‘Het Nederlandse stelsel werkt niet op alle opzichten slecht,’ haast Hendriks zich te zeggen, ‘maar er zijn wel duidelijke tekortkomingen aan onze huidige polderdemocratie. Het is een systeem van hollen of stilstaan. Er worden soms vrij plotseling wetten aangenomen die niet goed doordacht zijn, waardoor ze leiden tot problemen met de uitvoering. En andersom zijn er hardnekkige dossiers waarop maar geen voortgang wordt geboekt omdat politici een volgende stap niet kunnen of willen zetten. Democratische innovaties kunnen bijdragen aan een effectieve tegenmacht en kunnen ook signalen vanuit de bevolking oppikken waarmee de politiek verder kan.’
Kijkend naar ervaringen in Nederland en ver daarbuiten willen de wetenschappers een staalkaart gaan maken van de mogelijkheden en beperkingen van verschillende hybride innovaties. In welke opzichten en onder welke condities werken ze wel en niet? En hoe kun je ze dan het beste inrichten en inbedden? ‘We kijken daarbij naar landelijke, regionale en lokale innovaties. We zijn in het bijzonder geïnteresseerd in democratische innovaties die de kans vergroten dat zinvolle signalen vanuit de samenleving gezien en gehoord worden en die de kans vergroten dat beweging wordt gebracht waar stilstand funest is. Het is de bedoeling dat deze innovaties effectieve tegenmacht ontwikkelen waar doordenderen juist problematisch is.’
Ontwerpprincipes
Daarbij kijken de wetenschappers nadrukkelijk naar ontwerpprincipes. Hoe kun je een hybride democratische innovatie het best organiseren en inbedden? Is het bijvoorbeeld wijs om een opkomst- of uitkomstdrempel te hanteren voor een referendum dat wordt voorafgegaan door een burgerforum? Wanneer is het zinvol om een burgerforum af te sluiten met een meerkeuzereferendum en wanneer met referendum dat alleen maar vraagt naar een ja of een nee? Niet elke aanpak werkt overal even goed. Hendriks: ‘In het geval van Ierland waren de twee gebruikte elementen goed aangesloten op elkaar en op het Ierse systeem. Een bindend referendum was daar geen bijzonderheid, maar een bestaande praktijk. In Nederland is een Grondwetwijziging nodig om bindende referenda mogelijk te maken, en dat is bijzonder omslachtig. Bij ons moet zoiets twee keer door zowel de Tweede als de Eerste Kamer, en met uiteindelijk twee derde meerderheden worden aangenomen.’
Lokale politiek als kraamkamer
Op nationaal niveau is het organiseren van een referendum of burgerforum behoorlijk ingewikkeld. Lokaal is dat anders. ‘We zien dan ook veel meer experimenten met democratische innovaties op lokaal niveau,’ vertelt Hendriks. ‘Zo werkt men in Amsterdam met buurtbegrotingen die praten en stemmen op nieuwe manieren met elkaar verbinden. In een eerdere fase was participatief begroten vaak een praatcircus op beperkte schaal. Inmiddels is het gebruikelijk dat de bredere bevolking, bijvoorbeeld het hele stadsdeel in Amsterdam, ook meestemt over welke projecten wel en geen financiering krijgen.’ Hella van de Velde, die de Kenniscoördinator bij de directie Democratie & Bestuur het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vertegenwoordigt in het onderzoeksconsortium, bevestigd de observatie dat veel innovatie lokaal begint. ‘Voor onderwerpen op lokaal niveau zoals wijkinrichting of gemeentelijke herindelingen worden steeds vaker burgerpanels, burgerfora of vergelijkbare vormen van inspraak georganiseerd. De betreffende gemeenten richten zich dan tot ons als ministerie met de vraag: “Als wij zoiets organiseren, waar moeten we dan op letten?” Dit onderzoeksproject biedt ons de kans om een kennisbasis aan te leggen waarop we onze adviezen in dit soort gevallen kunnen baseren.’
Van de Velde was dan ook meteen enthousiast toen Hendriks haar benaderde met het idee voor een grootschalig onderzoek naar democratische vernieuwing. ‘Vanuit onze rol als hoeder van de democratie willen wij alert blijven op nieuwe ontwikkelingen en meer zicht krijgen op de effecten van bepaalde vernieuwingen. Daarvoor is systematisch onderzoek nodig naar de uitwerking van verschillende instrumenten op de effectiviteit van het beleid, de kwaliteit van de besluitvorming, en de daadwerkelijke invloed van de burger daarop. Wat is in welke situatie de juiste combinatie van instrumenten, en waar moet je op letten als je die gaat inzetten? Hoe houd je rekening met democratische principes als transparantie en inclusiviteit?’
Verbinding en betrokkenheid
‘Daarbij komt het project op een juist moment’, zegt Van de Velde. ‘De Staatscommissie parlementair stelsel onder leiding van Johan Remkes heeft het democratisch bestel doorgelicht en een aantal aanbevelingen gedaan voor aanpassingen. En onlangs heeft de Commissie Brenninkmeijer zich gebogen over de mogelijkheden om burgers beter te betrekken bij het klimaatbeleid. Een substantieel deel van de bevolking wil meer invloed kunnen uitoefenen op beleidsbeslissingen. Dat komt deels doordat de burger mondiger is geworden, maar ook doordat de vanzelfsprekende link tussen politieke partijen en de burger met de ontzuiling is verdwenen. Steeds minder mensen zijn lid van een politieke partij. Politici zijn dan ook naarstig op zoek naar meer aansluiting bij de kiezer. Dit project is een prachtige kans om dit onderwerp nu eens met een breed consortium goed uit te diepen.’
Naast het observeren en inventariseren van bestaande democratische vernieuwingen in binnen- en buitenland, gaan de onderzoekers ook enquêtes afnemen en zelf experimenten doen. Zo leggen ze burgers een aantal verschillende combinaties van inspraak en stemmen voor om te analyseren wat zou kunnen werken. Daarbij stellen ze vragen als: Zou u hieraan meedoen? Zou u de resultaten van zo’n procedure accepteren? Op welke manier zou u willen worden voorzien van de benodigde achtergrondkennis? Welke bronnen vertrouwt u daarin wel en niet?
‘We werpen het net breed uit. Het uiteindelijke doel van het project is echter om lessen te leren voor de Nederlandse situatie’, zegt Hendriks. ‘Welke innovaties zouden in welke opzichten onder welke omstandigheden kunnen werken? De samenleving is veranderd, maar veel van de democratische instituties zijn hetzelfde gebleven. Met dit project geven we impulsen aan het adaptief vermogen van de Nederlandse democratie in een uitdagende en veranderende omgeving.’
